中国外汇丨银行内保外贷套利监管对策

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　　作者丨单强 外汇局福建省分局局长

　　要点

　　针对银行内保外贷发展中的异常现象，外汇管理部门应疏堵并举加强监管：一方面加大宣传服务力度，引导市场主体回归理性预期；另一方面重拳出击，严厉打击市场主体在内保外贷业务中的违法行为，促进相关业务健康、有序发展。

　　为深化外汇管理体制改革，促进企业投融资便利化，有序推进资本项目可兑换，2014年6月，国家外汇管理局出台了《跨境担保外汇管理规定》（下称《规定》），取消了与跨境担保相关的事前审批、担保履约核准及大部分业务资格条件限制，代之以比例自律和登记管理。在内保外贷领域，消除了融资性和非融资性担保之间、银行和非银行机构之间管理政策的差别。为进一步解决境内企业“融资难、融资贵”等现实问题，2017年1月，国家外汇管理局又取消了内保外贷项下境外贷款资金不得回流的政策限制，允许贷款通过债权、股权投资等形式直接或间接回流境内使用。历经三年发展，内保外贷政策红利得到充分释放，促进了跨境投融资的迅速发展，结构日益优化；但同时也存在部分市场主体利用银行内保外贷套利等问题，需要加以关注并进一步完善监管。

　　市场：选择多元 水平不一

　　以福建省为例，内保外贷业务发展先后经历了规模增长、完善管理及提升质量等阶段，当前总体平稳有序。内保外贷可以更好地发挥“两个市场、两种资源”的优势，有利于“走出去”企业拓宽境外融资渠道。紫金矿业集团股份有限公司（下称“紫金集团”）是福建省大型金属矿产资源勘查和开发企业，以金、铜、锌矿开发为主。近年来，紫金集团积极响应国家“走出去”的战略号召，赴境外开展矿产资源开发，项目分布在9个国家及地区，其中包括俄罗斯、塔吉克斯坦等“一带一路”沿线国家。在激烈的国际市场竞争中，紫金集团融资需求旺盛，特别是具有相对价格优势的境外资金市场更具有吸引力。但由于其境外投资企业尚处于成立初期，资信不高，融资议价能力较低，较难直接获得当地银行贷款。2014年《规定》实施之时，恰值紫金集团全力投资澳大利亚等4个国家矿产项目的关键时刻，该集团借力政策东风，成功突破了资金需求瓶颈：通过由其境内公司提供反担保，向境内银行申请对外担保，利用境内银行信用提升境外投资企业的资信水平，使其境外融资得以顺利进行，为项目的开展注入了资金动力。此外，《规定》大幅度地简政放权，有效激发了市场活力，满足了市场主体效率需求，也有利于紫金集团在瞬息万变的国际市场把握最佳投资时机。目前，紫金集团的金、铜、锌等主营金属产量保持国内行业前列，境外项目贡献功不可没。境外项目金、铜、锌的资源量已分别占到集团总量的52%、62%和10%。其中，巴布亚新几内亚波格拉金矿已成为集团矿产金和利润的主要贡献单位；刚果（金）卡莫阿铜矿资源勘查也获重大突破，成为非洲大陆发现的最大铜矿。

　　与紫金集团利用外汇普惠政策为自身发展提速加码形成鲜明对照的是，部分企业背离政策初衷，利用境内外利差和汇差时间窗口，将银行内保外贷扭曲成跨境套利通道。境内A公司就是这样一家企业。自2013年人民币汇率进入升值区间后，该企业基于对人民币的升值预期，以在境内B银行的3年期人民币定期存款本金及预期利息收入作为反担保，多次向B银行申请开立3年期保函，为境外C关联公司与境外D银行的1年期美元循环贷款提供担保，再通过其他形式将担保项下的境外贷款资金调回境内，以存款质押方式作为反担保，继续办理内保外贷，并按照上述模式循环操作（见附图），以赚取利差。2015年下半年后人民币汇率大幅波动，市场套利空间被压缩，C公司未能按约定偿还境外银行贷款，境外D银行要求担保银行履约。B银行先行垫款履约后向A公司追索，但由于履约时A公司存款保证金未达到3年定存期限，人民币存款及实际利息收入无法完全覆盖保函履约金额，B银行面临部分垫款无法追回的损失。

　　在企业呈现多元选择的市场形势下，银行对内保外贷业务的经营理念及水平也不尽相同。多数银行政策意识和审慎意识强烈，坚持服务实体经济导向，充分评估业务风险，采取有效措施开展尽职调查，落实展业原则，主动满足真实性、合规性外汇监管要求，以实现经济与社会效益双丰收。如上述为紫金集团办理业务的银行，为核实交易真实性，不断探索如何通过自身海外分支机构对境外投资项目开展尽职调查，以将业务风险降至最低。但也有部分银行受制于审慎展业水平，未能有效识别内保外贷的市场风险，导致自身经济效益受损。以境内E银行应境内F公司申请为其在境外的镍矿开发项目办理内保外贷为例。该担保项下境外贷款由其境外投资企业G公司以镍矿开发及贸易收入进行偿还。然而2014年后受当地政府出台限矿令的影响，G公司镍矿开发及贸易陷入停滞，导致无力偿还债务，境外银行遂要求E银行履约。E银行履约后，因F公司已将大量资金投入境外项目，面临债权无法追回的损失。值得注意的是，少数银行受利益驱动，在业务推广过程中，外汇政策传导不畅，审慎展业意识淡薄，刻意规避真实性、合规性的外汇管理要求，甚至违反《规定》有关尽职调查的要求，违规办理内保外贷业务，成为企业套利交易的推手。

　　真相：利益交错 暗流涌动

　　内保外贷项下跨境套利的核心是：在我国资本项目尚未完全开放的现状下，通过构造通道打通境内外资金市场的隔阂，利用两个市场价格要素差异套取收益。2015年前，境内人民币存款利率与境外美元贷款利率的高低差平均为3%，境内企业以自有或借贷资金作为反担保资金，以银行内保外贷为支点撬动境外资金，错配币种套取利差，并通过多轮循环操作，不断加大杠杆率，实现收益最大化。内保外贷项下主债务通常为外币贷款，当人民币汇率升值时，企业还可获得汇兑收益。

　　内保外贷套利模式的特点

　　一是全额保证金、币种错配与加杠杆操作。套利型内保外贷最显著的特征是反担保形式为全额人民币存款，担保标的为美元等外币债务。在人民币升值预期下，境内企业利用资产本币化、负债外币化的币种安排，套取境内外本外币利差和汇差，并通过循环操作实现利益最大化。

　　二是交易行为与汇率等价格因素高度相关。汇率等价格要素是影响套利的根本原因。从监管经验看，内保外贷签约大量发生在人民币汇率升值期间，而担保履约的集中爆发则与人民币汇率贬值趋势密切相关。

　　三是境内银行信用“保驾护航”。监管中较少发现境内企业仅依靠自身内保外贷实现套利的。现实原因是，境外银行信贷资产安全意识强烈，对企业担保认可度低，境内企业只有利用境内银行信用搭桥，才有进一步套利的可能。此外，境内银行提供担保后，往往要求境内企业提供足额保证金以防范自身信贷风险。

　　四是对外付款责任具有确定性。一般来说，资金跨境套利需依托一个覆盖境内外的资金流动闭合回路。附图展示了境外资金流入境内的环节，而为实现跨境套利，资金还必须有相应的流出环节。境内企业除构造境外放款、进口付汇等渠道外，更多是依靠内保外贷履约汇出资金。境内银行通常以出具保函或备用信用证对外担保，承担企业债务违约后的履约责任。境内企业则利用此特点，使资金汇出看起来“名正言顺”。

　　银行发展内保外贷业务的考量

　　通过以上分析可以看出，银行对内保外贷套利目的的实现，具有不可或缺的媒介作用。而导致银行充当企业套利推手的根本原因，仍是利益驱动。

　　一是符合业务绩效考核需求。境内企业缴存人民币存款作为反担保，银行对外担保并履约，可分别扩大本机构人民币存款和国际结算业务量，满足自身内部业务指标的考核要求。

　　二是收取中间业务收入实现营利。据悉，银行办理一笔内保外贷收取担保金额1%的手续费，可有效增加银行的中间业务收入。

　　三是业务风险低。由于有充足的保证金作为反担保，境内银行履约后可向企业追偿，银行自身资金安全基本可以得到保证。为进一步保证资金安全，部分银行还与境内企业签订保证金追缴合同条款，以防范汇率波动导致保证金无法覆盖履约金额的风险。此外，境内银行还倾向选择自身海外分支机构开展合作，因为在系统内部，信息共享、利益分配及风险分担更为灵活。

　　风险低、成本低、收益稳，银行理所当然会迎合市场，“顺势而为”；更有甚者，还会在市场与监管间寻找“巧妙的平衡点”。《规定》遵循原则监管的外汇管理新理念，对银行办理内保外贷须开展尽职调查主要进行了原则性规定，而并未对操作规范进行具体规定。有些银行则以此为由，以“《规定》无相应操作规范要求”为自身尽职调查失职进行辩解。如部分银行在办理履约购付汇时未按照《规定》第二十八条要求对交易背景开展尽职调查，却以“保函见索即付是国际商业惯例”为抗辩理由，试图豁免外汇政策规定的尽职调查责任。

　　隐患：风险潜藏 影响广泛

　　基于逐利需要，企业、银行结成紧密共同体共生互惠，推动了银行内保外贷业务的迅速发展。但从长远来看，套利驱动制造出的繁荣发展表象，着诸多风险隐患。此外，企业、银行利益并非完全一致，市场变化对二者的影响不尽相同，导致共生基础十分脆弱，也加大了诱发风险暴露的几率。

　　企业面临的最大风险是汇率风险。套利模式下，银行倾向接受流动性较强的存款作为反担保，基本不接受固定资产等物权的反担保。鉴此，企业需要有大量的自有或融资资金作为保证金。在反担保币种与主债务币种错配的情况下，若人民币汇率出现与企业预期相反的走势，担保项下外币贷款的偿还责任将加大，境内企业的套利空间将被大大压缩，甚至无利可图。此外，境内企业还可能受到与银行保证金追缴合同条款的约束，须不断追缴资金以覆盖因汇率波动引致的履约敞口。

　　银行面临的是市场风险和信用风险。如上述B银行在内保外贷业务中利息前置且币种错配，在境外D银行要求履约的情况下，哪怕A公司的保证金因人民币贬值已无法覆盖履约敞口，B银行基于担保责任，也必须先行无条件全额垫款兑付保函，再向A公司追索。而此时，即便有保证金追缴合同条款的约束，A公司仍可能因陷入兑付危机而无力履行还款责任，B银行追索权实际上已无法完全实现。另外，保函或备用信用证是银行对外信用的具体体现，如果履约率畸高，在国际市场上可能会给担保银行带来不良影响。

　　最后，内保外贷异常发展也会冲击外汇监管目标。首先，内保外贷扭曲为跨境套利通道，资金脱实入虚，并制造虚假繁荣的表象，会加大宏观调控的难度。其次，市场主体为了利益最大化，通过多次循环操作不断提高杠杆率，加大了金融脆弱性。如果境内企业的反担保资金主要来源于借贷，将导致风险的积聚与爆发。再有，市场主体还可能利用内保外贷政策规避监管，实现政策套利。

　　2016年12月，为促进境外投资健康有序发展，国家发改委等四部门加强了对非理性投资、非主业投资等类型境外投资的审慎监管。对此，部分境内企业为绕开对投资项目和资金汇兑的监管，利用内保外贷在境外筹集资金，间接实现境外投资。

　　治理：疏堵并举 溯本归源

　　第五次全国金融工作会议强调，金融要回归服务经济社会发展的本源，要求加强金融监管，防范系统性金融风险。近年来，国家外汇管理局福建省分局在推进跨境担保管理改革的同时，着力强化事中事后监管，持续监测评估，及时警示风险，开展专项检查，严厉打击违法行为。特别是对于内保外贷领域的异常情况与与问题，努力做到早发现、早处置，有效维护了外汇市场的秩序。针对银行内保外贷发展中的异常现象，外汇管理部门应疏堵并举加强监管：一方面加大宣传服务力度，引导市场主体回归理性预期，用好外汇普惠政策；另一方面重拳出击，严厉打击市场主体在内保外贷业务中的违法行为，净化市场环境，促进相关业务健康、有序发展。

　　一是积极宣传，引导市场预期回归理性。一方面，加大政策宣传力度，积极释放政策意图，鼓励市场主体用好内保外贷政策，服务实体经济发展，并适时披露相关异常或违规案例，引导市场主体充分认识投机套利的危害；另一方面，引导市场主体正确认识投机套利的市场风险以及政策风险，包括在人民币汇率形成机制日渐成熟的形势下，套利所面临的日益增大的不确定性，以及违规套利行为可能面临的监管部门的严厉行政处罚。

　　二是持续监测核查，及早识别异常风险。外汇管理部门应紧密监测辖内内保外贷业务趋势变化、结构特征等情况，对大额、高频履约业务重点监管，并适当将监测关口前移，关注内保外贷大额签约业务，充分评估其对后续资金汇兑的影响；同时，对问题突出的企业、银行，有针对性地开展核查。此外，关注汇率、利率等趋势变化，分析价格要素对套利形成机制的影响，了解内保外贷异常发展的其他深层次原因，为完善管理提供决策参考。

　　三是完善管理政策，阻断循环套利链条。上述套利模式的核心是内保外贷的循环机制，因此切断该机制就能有效消除套利的操作空间。鉴此，建议建立内保外贷熔断机制，规定境内企业为境内银行内保外贷提供反担保，如因担保履约成为担保项下债务的最后债权人，在境外债务人未完全偿还该笔债务的情况下，境内企业未经批准不得办理内保外贷的相关业务。此外，建立内保外贷履约企业信息披露制度，避免履约企业利用不同银行间信息不对称，进行选择性套利。

　　四是督促银行贯彻落实展业三原则。要求银行严格按照《规定》有关要求对内保外贷相关事项开展尽职调查。为确保内保外贷真实性与合规性，要求银行探索穿透式尽职调查，按照“实质重于形式”的原则，穿透调查境内各担保主体、境外投资实体、资金来源和用途及交易动机等真实情况，识别相关业务本质，防范企业利用内保外贷套利或规避监管。如果银行审核发现境内企业未办理境外投资外汇登记，或境外企业由境内居民直接或间接控制，则应审慎办理相关内保外贷业务。

　　五是严厉打击内保外贷外汇违法行为。首先，转变执法理念，用好法规武器。《规定》第十二条、第二十八条已明确了银行尽职调查的责任，银行的尽职调查须实现“排除对交易真实性、合规性的合理怀疑”，否则就可能涉嫌违反《规定》的有关要求。其次，重视检查方法的科学性。检查中对银行是否尽职审核的判断，不是建立在事后核实交易背景真伪的基础上，而应还原银行办理业务时的基本情况，客观综合判断银行当时的尽职调查措施能否排除对交易真实性的合理怀疑。再次，提高对违法行为的打击、震慑力度。可根据《外汇管理条例》第四十九条规定，实施外汇行政处罚“双罚制”，在追究银行机构违法责任的同时，追究主管人员和其他直接责任人员的违法责任；同时，也应依法追究相关企业的违法责任。

　　六是强化银行内部控制约束机制。在引导银行重视内保外贷市场风险的同时，还要使其充分认识到该业务政策风险和信用风险对自身经济效益的长远影响。银行在内控制度建设中，应主动对接贯彻真实性、合规性的外汇政策要求，强化政策风险的防范力度；在市场开拓过程中，要改变以业务规模、经济效益为单一导向的考核激励机制，积极引入政策风险考核指标，纠正其唯利是图的浅见，遏制粗放扩张的冲动。此外，外汇管理部门还可将银行内部制度落实外汇政策的情况，纳入对银行考核的体系中，并实施差异化管理，对银行形成有力的外部约束机制。

    文章来源：微信公众号中国外汇